Rapport Bel sur les institutions : premières réactions

Jeudi 8 février, le sénateur socialiste Jean-Pierre Bel a remis à Ségolène Royal un rapport intitulé « Pour une nouvelle République » comportant une série de propositions à la candidate sur les questions institutionnelles. Sans qu’on sache pour l’instant ce qu’en retiendra exactement Ségolène Royal, ce rapport donne incontestablement la « tonalité » de ce que devrait être son projet institutionnel.

S’il propose de réformer la V^e République (qu’il cherche à « infléchir plus que bouleverser », le rapport Bel rejette clairement l’idée de changement de régime et de 6^e République :

Sa réflexion « se fonde sur la préservation des fondements de la Constitution de 1958 et propose leur évolution pour redonner à notre régime politique l’équilibre qui aurait dû être le sien et qu’il a perdu en raison de sa présidentialisation croissante. “On ne reviendra pas sur l’élection du Président au suffrage universel” écrivait François Mitterrand le 30 novembre 1992. On peut porter le même jugement sur le quinquennat, institué en 2000. Les propositions s’inscrivent donc dans le cadre du régime parlementaire majoritaire dont le chef de l’État demeure la clef de voûte ».

Les propositions se placent donc d’emblée sur un chemin très étroit : on voit mal comment fustiger la « présidentialisation croissante » tout en revendiquant le rôle de « clef de voûte » pour le Président. En somme, le rapport ne propose pas de rompre avec l’ambiguïté originelle de la Constitution de 1958. Bien qu’accentuée par le quinquennat, la présidentialisation est en effet consubstantielle au régime de la V^e République ; elle préexiste même, sur bien des points, à l’élection du Président au suffrage universel direct à partir de 1962.

À vrai dire, cette absence de proposition d’une 6^e République primo-ministérielle (que la C6R appelle de ses vœux) n’est pas une grande surprise : sauf à rêver, on voit mal le rapport Bel proposer à la candidate d’amputer elle-même l’essentiel de ses pouvoirs dès qu’elle sera élue !

Pour autant, le rapport Bel est loin d’être une coquille vide. Il contient des propositions nombreuses, certaines très vagues, d’autres très détaillées, et de niveau normatif très varié (de la révision constitutionnelle au simple règlement intérieur des assemblées parlementaires... voire à la simple pratique). Sans savoir pour l’instant ce qu’en retiendra effectivement Ségolène Royal, examinons brièvement les 6 thèmes identifiés dans le rapport (on ne traitera pas ici des moyens proposés pour réformer : la procédure de l’article 11 de la Constitution, qui fait l’objet de développements en conclusion du rapport).

1. « Un Président de la République responsable »

C’est une vieille rengaine de la V^e République que de vouloir un « Président responsable ». Problème : on en parle souvent, mais on ne sait pas comment s’y prendre.

Faute de pouvoir résoudre la question, le rapport Bel propose donc, en fait, de le rendre irresponsable moins longtemps, en réduisant à 2 le nombre de mandats présidentiels (apparemment, n’est pas seulement visé le cas de deux mandats consécutifs).

Pour le reste, le rapport tâtonne en suggérant par exemple une prestation de serment devant le Conseil constitutionnel. Arnaud Montebourg et Bastien François le proposaient dans La Constitution de la 6^e République (Odile Jacob, 2005), mais cela avait surtout du sens avec un Président réduit à une fonction arbitrale, exerçant une magistrature morale. La même remarque vaut pour la proposition de faire nommer par le Président de la République les présidents des autorités administratives indépendantes (AAI) chargées des libertés et droits fondamentaux.

Détail amusant, on notera que le rapport, rendu public le 8 février, propose de revenir sur le statut pénal du chef de l’État, modifié la veille au Sénat grâce (notamment) à l’abstention du groupe socialiste présidé par... Jean-Pierre Bel.

À l’exception de la perte de la présidence du Conseil supérieur de la magistrature, tous les pouvoirs du chef de l’État sont conservés : rien bien sûr pour limiter son droit de dissolution de l’Assemblée, mais rien non plus pour diminuer le nombre effarant de hauts fonctionnaires nommés par lui.

2. « Des parlementaires à plein temps »

Pour avoir des parlementaires « à plein temps » (ainsi que pour diversifier leur recrutement), le rapport Bel propose de renforcer le statut de l’élu et fait, à juste titre, une critique sévère du cumul des mandats. Il a le courage de proposer d’appliquer la réforme du cumul des mandats aux députés comme aux sénateurs, et ceci dès les élections municipales et cantonales de mars 2008 puis sénatoriales de septembre 2008.

En revanche, si tout cumul serait bien interdit pour les ministres, les parlementaires conserveraient la possibilité de cumuler leur mandat avec un mandat local « délibératif », c’est-à-dire autre qu’exécutif : il n’y aurait plus de députés-maires, de sénateurs-présidents de conseil général etc. mais un parlementaire pourrait être membre d’un conseil municipal ou d’un conseil régional. Grosse déception, car un poste de simple conseiller municipal peut être très « chronophage » et peut aussi être un moyen de garder un œil (voire la main) sur la mairie.

En tout état de cause, on est donc encore loin de parlementaires « à plein temps » et encore plus loin du « mandat unique » des parlementaires. La limitation des mandats dans le temps n’est pas du tout abordée.

3. « Une République parlementaire »

Sans surprise, le rapport rejette toute idée de régime présidentiel (un Parlement indépendant du Gouvernement) et affirme son attachement au régime parlementaire (un Parlement et un Gouvernement interdépendant). Il propose de nombreuses réformes, d’importance très inégales, mais qui prises ensemble pourraient changer assez profondément le fonctionnement actuel du Parlement. Selon le rapport, « des élus plus présents, grâce au mandat unique [N.B. : rappelons qu’il s’agit là d’un abus de langage], doivent pouvoir bénéficier de pouvoirs accrus. Majorité parlementaire et gouvernement doivent se parler à égalité et conduire, dans un partenariat étroit, les réformes politiques ».

Le rapport Bel propose d’introduire une dose de proportionnelle pour l’élection des députés (moins de 15% des sièges) et, surtout, de limiter assez significativement les outils de rationalisation du parlementarisme : meilleure association « en amont » de la majorité parlementaire à la préparation des projets de loi ; renforcement des commissions parlementaires ; suppression de l’article 49 alinéa 3 (sauf pour les lois de finances) ; limitation du vote bloqué ; restriction des possibilités de recours aux ordonnances ; obligation pour un nouveau Gouvernement de poser la question de confiance ; instauration d’un contrôle parlementaire sur les opérations militaires à l’étranger, sur les autorités administratives indépendantes (AAI) etc.

Certaines propositions sont discutables (interdire au Gouvernement d’amender un texte issu de la commission mixte paritaire), insuffisantes (définition du rôle de la Cour des comptes) ou difficilement praticables (obtention par le Gouvernement auprès du Parlement d’un « mandat de négociation » avant toute prise de position officielle au sein des conseils des ministres de l’Union européenne), mais la plupart vont dans le bon sens. C’est sans doute la partie la plus audacieuse du rapport.

4. « Un bicamérisme rénové »

La révolution consistant à élire directement le Sénat à la proportionnelle régionale n’aura pas lieu. Le rapport Bel conserve le « modèle » actuel (une chambre législative élue indirectement), mais tend à supprimer ses tares les plus flagrantes, à savoir l’absence d’alternance politique et des pouvoirs exorbitants. Seraient donc proposés :

- un rééquilibrage du poids des différents échelons territoriaux dans l’élection des sénateurs (renforcement des départements et régions au détriment des communes) et une extension du nombre de départements dans lesquelles l’élection a lieu à la proportionnelle (retour à la loi votée sous le Gouvernement Jospin) ;

- la suppression du droit de veto du Sénat en matière de révision constitutionnelle et de lois organiques relatives au Sénat (articles 89 et 46 de la Constitution). C’est un élément fondamental pour pouvoir proposer d’autres modifications institutionnelles à l’avenir, sans se heurter au conservatisme sénatorial.

5. « Une démocratie participative »

La démocratie directe serait enrichie de deux outils que la C6R défend depuis plusieurs années : l’initiative citoyenne des lois (pétition aboutissant à l’inscription d’un texte à l’ordre du jour du Parlement) et le référendum d’initiative citoyenne (pétition aboutissant à l’organisation d’un référendum).

Les citoyens seraient par ailleurs associés à l’évaluation des politiques publiques, sous forme de délégations associant parlementaires et citoyens, tirés au sort sur une liste nationale. Si ce projet, qui reste encore assez flou, attirera sans doute des critiques faciles, c’est une piste de réflexion qu’il paraît légitime de creuser.

Sans réel rapport avec ce thème de la « démocratie participative », le Conseil constitutionnel serait assez heureusement réformé : les justiciables pourraient le saisir ; sa composition serait élargie à des personnalités élues par les assemblées ; les anciens Présidents de la République n’en seraient plus membres de droit.

6. « Une nouvelle citoyenneté »

L’essentiel en matière de citoyenneté est le droit de vote des étrangers aux élections locales. La gauche en parle effectivement depuis si longtemps qu’il s’agit désormais de l’accorder effectivement. Restera à préciser la durée minimale de séjour en France.

D’autre propositions paraissent moins décisives ou moins abouties : expérimentation du service civique obligatoire ; constitutionnalisation d’une « charte de la laïcité » ; réflexion sur le vote obligatoire et la comptabilisation des votes blancs etc.

En conclusion : conformément à son intention initiale, le rapport Bel ne propose aucun changement radical dans la nature du régime. Le cadre général de la V^e République serait conservé, la fonction présidentielle très peu modifiée. Toutefois, hors du champ du pouvoir présidentiel (et hors des institutions judiciaires, qui n’étaient pas l’objet du rapport), la plupart des propositions vont dans le sens de ce que la C6R suggère depuis plusieurs années. Si toutes ces propositions étaient retenues et appliquées, ce serait une V^e République assez profondément rénovée qui verrait le jour en 2007. Si, au cours du débat qui doit maintenant s’ouvrir, elles pouvaient être étoffées et amplifiées, le titre du rapport (« Pour une République nouvelle » ne paraîtrait pas excessif.