La France est aujourd’hui la seule « grande » démocratie avec un
exécutif bicéphale. L’image récente d’un chef de gouvernement désavoué
par le chef de l’Etat, tout en étant reconduit par lui, doit nous faire
réfléchir sur cette exception française, que certainement personne au
monde nous envie .
Dans les nombreuses nations qui
assument clairement leur nature parlementaire (Toute l’Union
Européenne, la plupart des pays de l’Est, le Japon, Australie, le
Canada, l’Inde, Israël) le chef d’Etat n’est qu’une relique inoffensive
de la monarchie héréditaire, ou bien un honorable « notaire
institutionnel », même quand il est élu au suffrage universel direct
(Irlande, Portugal, Autriche, pays de l’Est). Le premier ministre y est
le seul chef reconnu de l’exécutif, désigné et respecté (car révocable)
par la majorité parlementaire. Dans les régimes parlementaires, la
couleur politique du gouvernement est donc celle de la majorité de
l’assemblée. Car les deux pouvoirs ont une « existence liée » : le
législatif peut renverser l’exécutif, et le gouvernement peut dissoudre
le parlement. Cette façon très logique de vivre la démocratie est
symbolisée par l’ancien roi Siméon de Bulgarie, qui a préféré devenir
premier ministre, et non pas président, de son pays.
A l’inverse, quelques rares pays ont
un régime présidentiel, le plus emblématique (et le seul qui arrive à
fonctionner comme tel) étant celui des Etats-Unis. La motion de censure
et la dissolution n’y existent pas. Le Congrès et le Sénat sont élus de
leur côté, le chef de gouvernement (qui a le titre de « président »
de
l’autre. On parle de régime à pouvoirs séparés, bien qu’il soient en
fait condamnés à un « fonctionnement lié » : les vetos réciproques,
tout comme l’inexistence d’une « majorité présidentielle » nécessitent
une négociation de tous les instants pour arriver à légiférer ou à
valider les budgets.
Au vu de ce constat, la Vème
République est clairement un régime parlementaire. Les spécialistes le
savaient secrètement depuis longtemps, mais il a fallu trois
« cohabitations » pour que tous les citoyens le comprennent. A part le
libre droit de dissolution, et l’article 16 (lui permettant de
s’octroyer des pleins pouvoirs) aujourd’hui inapplicable, le chef de
l’Etat français n’a pas plus de pouvoirs exécutifs réels que son
homologue grec ou portugais. Les majorités de « cohabitation » ont fait
des réformes opposées à la volonté de l’Elysée (privatisations en 1986,
35 heures en 2000). Car contrairement à un mythe répandu, la
cohabitation à la française n’est ni un conflit de pouvoirs (comme le
dénoncent ses détracteurs) ni un équilibre des pouvoirs (comme
l’affirment ses partisans) car elle n’est pas un partage des pouvoirs.
C’est le premier ministre de la majorité, et lui seul, qui conduit
alors les affaires de la nation. Même si pour la forme (et surtout pour
ne pas froisser le mythe présidentialiste) il accepte de se faire
accompagner par le chef de l’Etat lors de ses visites à l’étranger.
Cette dyarchie n’en est donc vraiment pas une, ou du moins elle n’est
pas aussi grave qu’on le prétend.
A l’inverse, hors cohabitation, deux
cas se présentent. Soit le premier ministre est un simple exécutant des
désirs du président y compris contre sa propre volonté (comme l’a
illustré M. Raffarin lors de la réforme du mode du scrutin régional ou
pour la deuxième baisse de l’impôt sur le revenu), et alors cette
dyarchie est bénigne, bien que ridicule (« à l’un les lauriers, à
l’autre les épines ». Soit il a une envergure politique incontestable
ou une ambition toute personnelle, et le conflit des deux légitimités
s’envenime (Debré contre de Gaulle, Chaban contre Pompidou, Rocard
contre Mitterrand, et Chirac contre Giscard). Il y a là une véritable
cohabitation, car il y a partage du pouvoir et de la popularité. C’est
exactement ce qui se passerait aujourd’hui si l’UMP réussissait à
placer M. Sarkozy à Matignon.
Comment sortir du cercle vicieux ?
Comment supprimer la dyarchie à la française ? Certainement pas en
passant au régime présidentiel de pouvoirs séparés, source permanente
de blocages. Imaginons une seconde un gouvernement de droite et une
assemblée de gauche, ou vice-versa ! Ni comme le proposent naïvement
certains, en supprimant le poste de premier ministre sans rien toucher
à d’autre. Car qui gouvernerait en cas de cohabitation, toujours
possible malgré le quinquennat ? Non, la solution est dans le régime
« primo-ministériel » (selon l’expression d’Olivier Duhamel), que
l’Europe nous montre et auquel les « cohabitations » nous ont déjà
amplement préparés. Le problème, c’est réussir à ce que nos leaders
politiques se décident, comme partout ailleurs, à briguer surtout
Matignon, et pas l’Elysée. Nous proposons donc deux modifications
institutionnelles simples, inspirées de nos voisins européens, propices
à un basculement salutaire. Premièrement, supprimer le droit de
dissolution régalien, et le transférer au Premier Ministre.
Deuxièmement, faire élire le chef du gouvernement par l’assemblée, au
lieu d’être désigné « royalement » par l’Elysée. La campagne pour les
législatives serait menée par le candidat à Matignon, et la
présidentielle serait de facto marginalisée. On ne verrait plus de
premiers ministres « fusibles », car ils deviendraient, comme sous la
cohabitation, de véritables « groupes électrogènes ». Qui s’en
plaindrait ?
• Miguel Castaño, président de REX NUDUS EST (Association Citoyenne pour un Régime Primo-ministériel)
• François Colcombet, président de la C6R (Convention pour une 6ème République)
Le Monde daté du 16.04.04
Jarnac 2005
