La vraie modernisation de la Ve République passe par le renforcement du parlementarisme.
Par Paul Alliès, professeur de science politique à l’université de Montpellier.
Depuis le 18 juillet, un
comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le
rééquilibrage des institutions de la Ve République travaille à un
rapport qu’il remettra à Nicolas Sarkozy le 1er novembre prochain. Si
la nomination de Jack Lang a suscité un début de polémique sur sa
composition, rien ou presque n’a fait débat sur la méthode et la
mission dudit comité. Tout se passe comme si, sur ce terrain aussi,
Nicolas Sarkozy se montrait un redoutable défricheur et novateur,
sollicitant sous forme interrogative (dans son discours d’Epinal du
12 juillet) l’imagination d’experts « représentant différents courants d’opinion ». L’espace de
celle-ci est quand même strictement borné par la lettre de mission
signée du président de la République, qui a été très clair : « Il y a une marge de manœuvre. Elle se situe entre la part de mes convictions et ma capacité de convaincre. »
La lettre contient vingt-cinq pistes d’importance inégale, depuis la
limitation du nombre de mandats du chef de l’Etat jusqu’à la définition
d’un statut de l’opposition en passant par la réforme de la suppléance
(permettre aux ministres de retrouver leur siège de parlementaire après
une démission).
En réalité, cette
audace réformatrice est politiquement plus prosaïque. En premier lieu,
rappelons que Nicolas Sarkozy ne fait que mettre ses pas dans ceux de
François Mitterrand quand celui-ci chargeait, en décembre 1992, le
doyen Vedel de présider un comité consultatif pour la révision de la
Constitution. Sa composition répondait à des critères plus objectifs
que ceux retenus aujourd’hui, où ont été sollicitées des « personnalités d’une expérience, d’une stature et d’une crédibilité évidentes ».
On ne savait pas Luc Ferry si doué pour une telle tâche, mais bon… Si
l’on compare les deux lettres de mission, on observe que douze pistes
au moins étaient déjà ouvertes en 1992 et se retrouvent à l’identique
dans la missive Sarkozy. Si l’on compte les matières ayant fait l’objet
de révision depuis 1993, soit cinq au total, le terrain réellement neuf
ouvert cette année ne concerne plus que neuf sujets dont certains
plutôt mineurs (comme la représentation des Français de l’étranger à
l’Assemblée nationale). La vraie question est dans la ligne imposée par
le Président : « Je souhaite que le Président gouverne. » Elle vise à
constitutionnaliser le présidentialisme, à mettre le droit en accord
avec la pratique qu’il a inaugurée depuis son élection. Il s’agit donc
pour l’essentiel de « prendre acte de l’évolution qui a fait du Président le véritable chef de l’exécutif ». Le comité devra donc préciser
« les conditions dans lesquelles le Président pourra venir exposer sa politique devant le Parlement ».
Mais comment s’exercera
la responsabilité politique de cette présidence impériale ? La France
réussit l’exploit de se doter d’un chef d’Etat qui est à la fois le
président américain et le Premier ministre britannique, sans le lien
avec le groupe parlementaire et le parti majoritaire qui contraint ce
dernier (voir les conditions de la démission de Thatcher comme de
Blair). Il détient et conserve de manière totalement discrétionnaire le
droit de dissolution comme sous la monarchie de Juillet. Or
l’effectivité du pouvoir du président français dépend toujours de
l’existence d’une majorité parlementaire, ce qui n’est pas du tout le
cas aux Etats-Unis. Et l’on a vu, lors des dernières élections
législatives, que cette majorité, élue six semaines après la
présidentielle, n’est pas mécaniquement assurée.
La logique voudrait
donc que le droit de dissolution passe entre les mains du Premier
ministre ; même s’il est réduit à une fonction subalterne, c’est lui
qui reste la seule incarnation possible d’une mise en jeu démocratique
de la responsabilité politique de l’exécutif. Et il faut que son
investiture par l’Assemblée devienne obligatoire. A défaut de suivre
cette logique, il faut supprimer le droit de dissolution purement et
simplement ; faute de quoi, nous aurons un régime de centralisation
absolue du pouvoir dans la personne d’un seul homme. Si l’article 16
(pouvoirs exceptionnels donnés au Président en cas de crise) est
maintenu (le comité doit examiner « dans quelle mesure ces pouvoirs demeurent applicables »), nous vivrons dans un système plus dangereux que jamais.
Dans le même ordre
idée, il conviendrait d’encadrer le droit au référendum législatif
(celui de l’article 11) pour que le Président ne le transforme pas en
plébiscite. Enfin il faut en profiter pour supprimer l’article 5, qui
fait du Président l’autorité qui « veille au respect de la Constitution » et
« assure le fonctionnement régulier des pouvoirs publics »,
fonctions qui furent invoquées tant par Mitterrand que par Chirac pour
ne pas démissionner malgré le désaveu des électeurs aux législatives de
1986 et de 1997. C’est devenu la source de la plus grande
irresponsabilité politique de la présidence. Le Conseil constitutionnel
doit avoir cette garde et devenir ainsi une véritable cour suprême.
On le voit, les germes
du pouvoir personnel restent nombreux dans le texte en vigueur dénaturé
par les pratiques présidentialistes successives. Aussi la lettre de
mission énonce-t-elle une série d’indications de nature à « rééquilibrer les pouvoirs du Parlement ». Très précisément,
il s’agit de la maîtrise de l’ordre du jour ; de l’augmentation du
nombre des commissions permanentes ; du vote de résolutions sur la
politique européenne, internationale et de défense ; d’un aménagement
du vote bloqué (l’article 44, alinéa 3) et du « 49-3 » ; d’un pouvoir de
contrôle de l’administration, des comptes publics et de l’application
des lois ; d’un « droit de regard sur les nominations les plus importantes du Président »
; du droit donné à l’opposition de créer une commission d’enquête
parlementaire ; de l’introduction d’une dose de proportionnelle.
Tout cela n’est pas
rien, de même que le référendum d’initiative minoritaire ou la saisine
du Conseil constitutionnel par les citoyens, mesures proposées il y a
quinze ans par la commission Vedel et bloquées par la droite de
l’époque. Rien n’est dit sur le Sénat, cette chambre archaïque, refuge
éternel de la droite et des conservatismes. Mais est-ce l’essentiel ?
La réforme proposée renforce un système de concentration et confusion
des pouvoirs présidentiels qui envahissent toujours plus celui de tous
les autres. Ainsi Nicolas Sarkozy demande-t-il que les ministres
puissent retrouver leur siège de parlementaire s’ils quittent le
gouvernement, ce qui lui permettra de disposer de la composition de
celui-ci au gré de sa fantaisie. Ce système nous éloigne toujours plus
du standard constitutionnel commun aux pays membres de l’Union
européenne. Est-ce préjuger injustement du travail du comité Balladur ?
La méthode qui lui a été dictée laisse augurer de bien des audaces puisqu’une fois qu’il sera parvenu à un
« noyau de propositions consensuelles » sur la feuille de route présidentielle, chaque membre sera libre de faire part de ses éventuelles
« opinions divergentes » en annexe du rapport. Gageons que nous
aurons droit à de fermes propositions sur l’interdiction du cumul des
mandats, par exemple. Peut-être seront-elles intégrées dans un
référendum fourre-tout, à quelques semaines des élections municipales,
pour mieux faire passer les dispositions présidentialistes.
Notons au passage qu’à
l’heure de la démocratie électronique on aurait pu rêver de l’ouverture
d’un forum de débats sur Internet au lieu de ce huis clos typique des
débats constitutionnels de la Ve République depuis ses origines.
Car les vrais enjeux
demeurent : que devient le parlementarisme dans cette transformation de
nos institutions ? C’est une question que s’est posée le comité Vedel,
il y a quinze ans. Elle reste d’une parfaite actualité. Les démocrates
ne doivent pas permettre qu’elle soit escamotée.
Dernier ouvrage paru :
le Grand Renoncement. La gauche et les institutions de la Ve République, Textuel, 2007.
Jarnac 2005
